Альтернатива приватизации: частно-государственно партнерство

Рост экономики страны требует ускоренного развития и обновления многих инфраструктурных объектов. Однако ряд обслуживающих отраслей (дорожная, энергетическая и прочие) испытывают острый дефицит инвестиций на развитие и модернизацию. В мировой практике нехватку ресурсов принято восполнять за счет частного капитала. Тот же механизм можно применить и для Беларуси.

Людмила Истомина, координатор проектов ПРООН, кандидат экономических наук

В последние годы во многих странах мира происходят кардинальные изменения в отраслях, которые неизменно находились в государственной собственности и управлении. Правительства передают в частную собственность или, что наблюдается чаще, во временное долго- и среднесрочное владение и пользование объекты общественной инфраструктуры, социальных и муниципальных услуг, оставляя за собой право регулирования и контроля их деятельности.
Существует закономерное противоречие. С одной стороны, предприятия ряда отраслей не могут быть приватизированы по причине их стратегической, общественной и социально-политической значимости, с другой стороны, государственные бюджеты испытывают недостаток средств на то, чтобы обеспечивать их простое, а тем более, расширенное воспроизводство. В международной хозяйственной практике эта проблема была разрешена посредством концепции частно-государственного партнерства (ЧГП, Public-Private Partnership - РРР), которое предлагает альтернативу приватизации.

Термин «частно-государственное партнерство» (ЧГП) можно рассматривать в широком и узком смысле.
Первое -- это любое взаимодействие государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития, например, совместная работа по совершенствованию бизнес-климата и улучшению инвестиционного имиджа страны.

Второе -- институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг. Каждый такой альянс является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок для осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

Как показывает практика, основными сферами применения ЧГП являются транспорт и транспортная инфраструктура (авто- и железные дороги, порты, аэропорты); газовое и энергетическое хозяйство; телекоммуникации; строительство; жилищно-коммунальное хозяйство (водоочистка, мусоропереработка, электро/тепло/водоснабжение, освещение дорог и улиц); инновационная сфера. В ряде стран ЧГП используется в социальных сферах: здравоохранении (строительство, реконструкция и управление больницами и иными объектами), культуре (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов).
В проектах ЧГП государственный сектор устанавливает параметры и стандарты для объектов инфраструктуры и социальных услуг, а частный - берет на себя обязательства по разработке, строительству, финансированию объекта и управлению им. Взамен бизнес получает от государства оплату, размер которой зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов эта оплата (или ее часть) будет получена из доходов от коммерческой эксплуатации объекта.

Многообразны и форматы ЧГП, среди которых наиболее развитым и востребованным является концессия. В этом случае частный оператор берет на себя управление и содержание объекта на основе договора аренды, а также несет коммерческие риски, хотя собственность останется в руках государства. В отличие от контрактных отношений, концессия имеет долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Инвестор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений. В то же время у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им взятых на себя обязательств.
Чтобы показать эффективность применения такого механизма, достаточно привести тот факт, что по концессионной схеме реализован самый крупный в мире транспортно-инфраструктурный проект -- строительство и эксплуатация Евротуннеля (объем инвестиций 15 млрд. USD). Сейчас в рамках концепции ЧГП с использованием инструмента концессии осуществляется долгосрочная инвестиционная программа по созданию транс-европейских транспортных и телекоммуникационных сетей, энергетической инфраструктуры. За 20 лет планируют привлечь 400 млрд. EUR. В развивающихся странах в структуре ЧГП концессии занимают до 70% от стоимости всех проектов.

В настоящее время наибольший удельный вес инвестиций ЧГП в странах ЕС приходится на железные дороги (46%) и автодороги (35%), далее идет энергетика (7%) и аэропорты (6%), проекты, связанные с финансированием образования и здравоохранения занимают по 3% каждый. В развивающихся странах ЧГП в основном сосредоточено в энергетике (41,2%) и транспортном секторах (27%), а также телекоммуникациях (22%) и водоснабжении (9,8%).
Несмотря на заявленные планы по разгосударствлению предприятий, для Беларуси тема «неприватизационного» механизма привлечения капитала остается предельно актуальной. Использование ЧГП в развитии таких отраслей как транспорт или энергетика, их модернизация в соответствии с более высокими стандартами позволят значительно усилить конкурентоспособность страны за счет использования естественных географических преимуществ.
Вопрос инвестировать государству или частному инвестору в тот или иной инфраструктурный объект должен перейти в плоскость правильного распределения рисков, наличия технологической и управленческой экспертизы, финансового структурирования. Например, в Китае правительство активно вкладывает государственные средства в развитие инфраструктуры, однако помимо этого привлекает иностранных инвесторов и их передовые технологии в строительство платных дорог, систем водоснабжения, объектов генерации энергии от возобновляемых источников.
Соседние страны уже заложили законодательную основу для ЧГП, отрабатывают различные модели партнерства, вышли на реализацию масштабных проектов и тем самым предлагают новые форматы работы с крупными инвесторами и международными финансовыми институтами.
Каковы основные уроки, извлеченные из опыта соседей?

Во-первых, для того чтобы сделать работу механизма ЧГП успешной, госорганам нашей республики необходимо прежде всего иметь общую политику (концепцию или государственную программу ЧГП) и четко сформулированные цели для каждого сектора общественной инфраструктуры. Правительству следует рассматривать ЧГП как средство совершенствования системы государственного регулирования, процессов комплексного развития (благоустройства территорий, совершенствования инженерной и социальной инфраструктуры), а также как эффективный инструмент создания новых источников роста в сфере высоких технологий и "экономики знаний".
Во-вторых, необходимо вести мониторинг правовой среды для выявления нормативных барьеров на пути инвестиций. Следует принять пакет законов (о концессиях, о национализации, о платных дорогах и другие), которые будут регламентировать функционирование отраслей, обладающих сегментами естественных монополий.
Но начинать можно с создания экспертной группы по вопросам развития ЧГП в составе специалистов государственного и частного секторов, которые будут участвовать в выработке государственной политики, требований и приоритетов в этой области. Учитывая необходимость привлечения успешного зарубежного опыта, особенно на стадии разработки рамочных условий для ЧГП, целесообразно воспользоваться международной технической помощью, привлечь экспертов и организовать систему обучения государственных служащих, региональных властей и бизнес-консультантов.

Первый шаг уже сделан - планом постоянного комитета при Консультативном совете по иностранным инвестициям на 2008 г. предусмотрено проведение анализа международного опыта ЧГП и выработка рекомендации по его развитию в Беларуси.